何建宗:林郑月娥的施政风格

来源: 明报  作者: 何建宗

[导读]林郑月娥的竞选政纲早前正式全文公布。但作为前问责官员和研究管治问题的学者,笔者更有兴趣的是,她的施政风格有什么特色?将为香港带来哪些转变?

全国港澳研究会理事、发展局前政治助理、香港基本法澳门基本法研究会会员何建宗。

全国港澳研究会理事、发展局前政治助理、香港基本法澳门基本法研究会会员何建宗。

林郑月娥的竞选政纲早前正式全文公布。不少论者和传媒已经就个别政策措施作出评论并与其他候选人比较。这些措施对于广大市民和个别界别选委当然十分重要;但作为前问责官员和研究管治问题的学者,笔者更有兴趣的是,她的施政风格有什么特色?将为香港带来哪些转变?

从公众咨询到公众参与

搜索一下政纲全文,可以得出两个出现频率甚高的关键词——"与民共议"和"拆墙松绑"。事实上,这些关键词所反映的施政作风,从2007年起她担任发展局长以来已见端倪,只是没有被系统总结和分析而已。外界对她的所谓"好打得"形象来自2007年,她作为上任不久的发展局长亲自到皇后码头与年轻示威者对话。虽然皇后码头最终难逃被拆的命运,但这场被视为香港左翼本土运动开端的事件,既诞生了一批新的社运人士(个别人现已贵为立法会议员),也揭开政府当年从公众咨询(public consultation)演变到公众参与(public engagement)的序幕。

在其后几年,政府确实在咨询市民的方式作出突破,而突破点都集中在当年新成立的发展局。发展局分管的各项政策,从土地开发、古迹保育到市区重建,都是各种利益和意识形态争议的聚合点。2009年,可持续发展委员会进行关于"优质建筑环境"的咨询,当中最大争议是导致俗称"发水楼"的"总楼面面积宽免"政策。这个原意是鼓励发展商提供诸如环保露台、平台花园、康乐设施的政策成为楼宇密度大增的罪魁祸首。

笔者当年作为委员会的成员之一,参与了为期一年多的"社会参与过程":通过邀请持份者全方位参与,从设计咨询文件、提供意见、分析数据以至破天荒资助各持份者举办活动咨询其成员等等,凝聚了共识,为日后限制总楼面面积宽免(到总面积的10%)的新政策奠下基础。

此外,2008至2010年进行的"市区重建策略检讨"是另一个"与民共议"并作出实质改变的例子。这个大型咨询为期两年,分为"构想"、"公众参与"和"建立共识"3个阶段,最后订立"重建发展、楼宇复修、旧区活化和文物保育"四大策略,并引入"以人为先、地区为本、与民共议"的工作方针,搭建"市区更新地区咨询平台"等等。

当年林郑月娥连续多个星期带队到电台亲身解释检讨的工作和回答市民提问,这种作风就算在本届政府的主要官员当中也不多见。

第二个关键词是"拆墙松绑"。如果"与民共议"是社会撕裂下对外凝聚共识的出路,"拆墙松绑"则是对内落实具体政策、打破官僚各自为政的尝试。政纲当中多处提到"拆墙松绑",包括渔农业发展和政府众多基金的管理问题。

事实上,建立所谓"一站式服务"(one stop shop)已经是林郑月娥的施政特色。例如她上任发展局长后,成立发展机遇办事处,为一些难度较大的发展项目进行相关部门协调工作,例如多宗活化工厂大厦的申请。此外,她也为一些大众关注但牵涉跨部门协调的政策项目成立专门办公室,例如文物保育专员办事处、树木管理办事处、起动九龙东办事处等等。2012年,她担任政务司长,成功申请拨款设立政策及项目统筹处,负责人口政策、扶贫等跨部门政策的协调和推进工作。

"管治新风格" 既新非新

总结而言,林郑月娥政纲当中的"管治新风格"可谓既新非新,很多做法在她担任发展局长以至政务司长的时候已经建立;然而,若要在新一届政府真正落实,将会遇到很大的挑战。

踩钢线政治工作是对新班子重大考验

首先,现时的政治环境比10年前恶劣得多,同样花超过一年时间进行深入细致和兼顾各持份者的大型咨询,能否达至过去的成果,实在是未知之数。更重要的是,特区政府内3司13局的政治官员和高级公务员是否认同和具备足够能力在重大政策的酝酿阶段走入社区、走入群众:既要进行广泛的咨询工作,又要让政策不至于被推倒或"脱轨",也要避免在通过立法会前临门一脚被推翻。这些有如踩钢线的政治工作是对新一届班子的重大考验。

行政长官不是一个局长,不可能像过去一般在每个具体政策上亲力亲为,因此,努力推动各司长局长在各个范畴实践"与民共议",避免沦为特首的"独脚戏",至关重要。

至于"拆墙松绑",更是牵涉打破公务员多年来的行事作风。例如近年政府倾向以成立一笔过基金回应不同的政策诉求,以避免增加经常开支。然而,很多基金在审批方面极度保守,负责的委员会和公务员以极度严苛的条件和复杂的审批程序使申请者却步,而对于基金应该实现的目标却有所忽略。

此外,不少基金更只以投资利息作分派,变成"有得睇无得使",个别甚至因为"投资有道"坐拥数十亿元!这些"小金库"遍布各个政策局和部门。如何有效处理,并推动更便利和人性化的审批程序,将会是十分艰巨的工作。

新政府能否顺利开局的关键

无论是"与民共议"还是"拆墙松绑",或者鼓励青年参政议政,都指向同一个目标,就是建立新的政府与市民的互动关系。一方面推动政策不应该自上而下,另一方面也不应不断咨询但议而不决。特首选举的结果还有3个星期才会揭晓,但无论谁当选,能够有效处理这些核心的棘手问题,将会是新一届政府能否顺利开局的关键。(作者为全国港澳研究会理事、发展局前政治助理、香港基本法澳门基本法研究会会员)

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